빈발한 사회재난과 심각한 산업재해

1인당 국민소득에서 일본을 앞서고 프랑스를 위협하는 세계 12위의 경제 대국, 한국은 성장 기념탑을 높이 세웠다. 그러나 그 그림자도 짙다. 일상의 공간인 백화점, 번화한 거리, 교량, 여객선이 대형 재난의 현장으로 돌변했다. 지난해 핼러윈 축제 분위기로 들뜬 이태원 골목은 159명의 희생자를 낸 참사 현장이 됐다. 9년 전 즐거운 수학여행 길 학생을 실은 여객선은 304명의 희생자를 내고 침몰했다. 28년 전 저녁 찬거리를 사려는 주부들로 붐비던 삼풍백화점은 무너져내려 502명의 희생자를 냈다. 돌이켜보면, 붕괴와 침몰, 압사와 같은 재난은 토목이나 조선 기술의 문제라기보다는 과도한 비용감축, 조정의 실패, 규제의 이완과 부패 등, 한마디로 요약하면 ‘시스템의 실패’ 때문에 일어났다.
일터의 위험도 심각하다. (표 1 참조) 매년 12만 명가량 일터에서 재해를 당한다.(2021년 산업재해자는 12만 2천 명. 그중 사고재해자는 10만 2천 명, 질병 재해자는 2만 명). 산재 적용을 받는 근로자 1,938만 명으로 대상을 좁혀도 1만 명당 63명이 재해를 당한다. 사망자는 2,080명(십만명당 10.7)인데, 그 중 질병사망자가 1,252명(십만인율 6.5)이고, 사고사망자가 828명(십만인율 4.3)이다. 사고사망십만인율은 OECD 38개국 중 34위에 해당한다. 국가통계포털KOSIS에서는 사고발생일로부터 1년 이내에 사망한 숫자를 총근로자 수로 나누어 십만 분비로 나타낸 근로자 ‘10만 명당 치명적 산업재해’ 통계를 제시하는데, 한국의 경우 2020년에 4.6명이다. 이는 튀르기에 (6.0) 보다는 낮지만, 일본 (1.3), 헝가리 (1.4) 스페인 (2.1) 등에 비하면 훨씬 높은수치다. 이런 통계들은 한국이 OECD 국가 중 가장 ‘위험한 일터’에서 일하는 나라에 속함을 보여준다. 그중에도 가장 취약한 곳은 중소 건설업체나 제조업체, 특히 하청기업이다. 전체 중대산업재해의 80.9%는 50인 미만의 중소기업에서, 72.6%는 건설·제조업에서, 40%는 하청기업에서 발생했다.
이처럼 높은 산재사망률은 입법과정에서 중대재해처벌법이 만들어지는 배경으로 작용했다. 이에 보태 ‘위험의 외주화’에 대한 사회적 분노가 입법화의 결정적 계기가 됐다. 화력발전소에서 하청업체 비정규직으로 일하던 김용균 씨의 죽음(2018), 지하철 구의역 스크린도어 수리 현장에 투입된 비정규직 정비용역 노동자 김모 군 사망(2016), SPC 계열사 제빵공장에서 일어난 20대 직원 사망사고(2022) 등 정서적으로 수용하기 어려운 재해는 사회적 증폭 과정을 거치면서 발생 기업의 주가를 폭락시키고, 광범한 제품 불매운동을 불러왔다. 작업장의 재해는 단순한 기술적 문제로 그치지 않고, 조직의 울타리를 넘어 기업가치를 일시에 폭락시키는 심각한 돌발적 위험요인이 됐다.

열린 기업과 ESG 경영

기업은 기술·경제적 측면에서는 효율성을 극대화하는 합리적 시스템rational system이지만, 조직 구성원들 간 관계가 가진 출현적 속성에 의해 그 성과가 갈리는 자연적 시스템natural system으로서의 특징도 가진다. 그리고 최근으로 올수록 정치·사회적 환경의 중요성이 증대되면서 내부의 ‘효율성’ 못지않게 사회적 ‘정당성’의 문제를 해결해야 하는 열린 시스템open system의 특성이 강해지고 있다.
2022년 초에 시행된 중대재해처벌법은 열린 시스템으로서 기업이 직면한 중요한 제도적 환경변화다. 지금까지 공장 내 안전은 주로 ‘닫힌 시스템’ 내에서 기술적으로 대응해야 할 문제로 인식됐다. 그러나 작업장 안전은 환경, 사회, 지배구조의 세 축인 ESG 경영에서 특별히 사회적 차원을 구성하는 핵심 요소가 됐다. (그림 1 참조) 하바드 로스쿨 기업거버넌스 포럼에서는 “ESG에서 그동안 S를 Social(사회적)이라는 용어로 사용함으로써, 오히려 S를 개념화하지 못했다”면서 “이는 시장에서의 집중력과 측정의 부재로 이어졌다”라고 비판한 후, “이제는 Social을 버리고 Stakeholder(이해관계자)로 대체하는 게 낫다”고 강조한 바 있다.1 공장의 안전 문제는 내부이해관계자인 직원이나 외부이해관계자이지만 같은 공간에서 작업하는 협력업체 직원의 안전과 직결되고, 규제기관이나 소비자, 지역사회와의 갈등을 초래할 수 있는 이슈라는 것이다. ESG 시대를 맞아 투자자와 소비자를 포함한 다양한 내·외부 이해관계자의 관심이 늘어나면서, 안전한 작업환경을 바라는 사회적 목소리가 점차 커지고 있어서,산업재해는 사업장 내 안전 유지라는 목표를 넘어, 기업의 지속가능성을 담보하는 핵심적 이슈로 부상한 것이다.
과거 투자자들은 대차대조표와 손익계산서에 담긴 재무성과와 리스크에 관심을 가졌다. 그러나 가치투자의 기준이 된 ESG는 기업이 기후변화로 생겨난 변동이나 산업재해와 같이 사회적 쟁점화가 가져올 비재무적 성과나 리스크에 관한 정보를 공개하고 소통할 것을 요구한다. ESG 커뮤니케이션의 핵심은 ‘지속가능보고서’다. 그러나현행 지속가능보고서에는 해당 기업이 얼마나 환경적 책임성을 다하고, 거버넌스의 투명성을 높였는지, 그리고 사회적 역할을 다했는지를 노력의 투입과 긍정적 성과 측면에서 보여주는 경향이 강하다. 그런데 궁극적으로 이해관계자 만족이라는 차원에서 보면 지속가능보고서의 핵심은 잠재된 위험을 드러내어 구체화하고 이해관계자가 원하는 수준의 대응책을 마련하는 것이다.
소비재나 서비스를 제공하는 기업의 비재무적 리스크는 소비자의 집단행동으로 현실화한다. 허시만의 도식을 빌리면, 충성심loyalty을 보이던 소비자가 거세게 항의voicing하고 떠나는 것exit이다. 땅콩 회항사건이 낳은 국적 항공사의 불매운동, SPC 공장 노동자의 사망이 불러온 제과점 불매운동, 데이터센터 화재로 불통이 된 카카오에서의 탈출 러시 등이 그 사례다. 반면에 B2B 사업으로 직접 소비자와 접하기 어려운 철강이나 화학산업 등의 경우에는 투자자와 규제기관, 그리고 언론의 증폭 기능이 훨씬 치명적이다.
포스코는 더 이상 공기업이 아니다. 2020년 기준 해외 투자액이 절반을 넘고, 그 중 5.23%는 세계 최대 자산운용사인 블랙록이 소유했다. 국내 최대 투자자 국민연금이 11.75%를, 많은 기관투자자들이 상당한 지분을 소유하고 있다. 그래서 직접 정부가 나서지 않더라도 국내 기관투자는 정부의 우회적 압력 수단으로 작용할 가능성이 있다. 강화된 스튜어드십 코드에 따라 점차 ESG 평가를 기준으로 투명하게 비재무적 위험을 피하여 투자하고자 하는 국내외 기관투자자의 성향은 앞으로 점증하는 압력으로 작용할 것이다. 블랙록의 래리 핑크 회장은 최근 피투자기관 CEO들에게 “젊은 직원들이 원하는 것을 주라”는 편지를 보냈다. 공장 내 세대 갈등이나 인권 문제를 가볍게 여겨서는 안된다는 것이고, 젊은 핵심 인재 유출을 막고, 우수한 인력을 충원하기 위해서는 내부이해관계자인 젊은 직원의 목소리에 귀를 기울이라는 메시지다.
포스코는 지속가능보고서를 매년 발간해 왔으며, ESG경영과 관련하여 세계철강협회에서 지속가능성 최우수 멤버로 선정되기도 했다. 그러나, 한국기업지배구조원에서는 포스코 홀딩스의 S부문과 종합 등급 모두를 A+에서 A로 한 단계씩 낮추었는데, 그 이유는 “반복적인 산업재해 발생으로 안전관리가 미흡했기 때문”이라고 평가했다. 포스코는 현재 안전을 최우선의 핵심 가치로 삼고 있으며, 중대재해 예방으로 인적 손실을 줄이고, 기업의 이미지를 제고하며, 또한 최고경영층의 처벌 리스크를 줄이기 위해 노력하고 있다. 이러한 노력에도 불구하고, 중대재해 리스크는 줄어들지 않고 있는 것이 현실이다. 중대재해처벌법 시행 직전에 수행된 한 연구는 규제리스크가 큰 61개 기업을 조사한 결과 하청업체 의존도가 높고, 리스크가 큰 기업일수록 실적이 좋지 않으리라고 예측했다. 기업이 보유한 산업안전·보건관리(컴플라이언스) 역량과 중대재해처벌법 규제 리스크에 대한 대비 수준이 정비례하는 것은 아니라는 것이다.2 포스코 그룹의 경우 안전관리 역량이 상대적으로 높지만, 절대적인 안전사고 수치도 높아서, 현행의 중대재해처벌법 하에서 안전 관련 노력의 수준이 높음에도 불구하고, 처벌받을 가능성이 크다는 것을 의미한다. 산업재해는 내부 이해관계자인 직원이나 투자자로부터 기업의 경계를 넘어 협력업체, 지역사회, 소비자, 규제기관, 언론, 일반 국민 등에 이르기까지 잠재적 위험의 동심원적 파장을 만든다. 그러므로 포스코가 ESG경영을 선도하는 기업으로 거듭나기 위해서는 시스템 특성에 맞고 자율적이며 예방적인 조치를 통해 안전문화를 선도하는 무재해 기업이 되길 바란다.

시스템 실패로서의 위험

시스템이론으로 안전 문제를 분석한다는 것은 기술적이고 공학적인 수준에 머물지않고, 거시적 수준에서 사회적 맥락과 관련지어 접근한다는 것을 의미한다. (그림 2 참조) 라스무센Rasmussen은 이를 ‘전술’보다 ‘전략’ 차원에서 접근하는 것에 비유한다.3 전술과 전략에는 중요한 차이가 있다. 전술이 구체적 조치를 수행하는 제한된 수단이라면, 전략은 지속적으로 이득을 얻고 유지하는 총체적 기술이라고 할 수 있다.
전술이 물리적 위협에 초점을 맞춘다면, 전략은 사회적 임팩트에 초점을 맞춘다. 라스무센의 사고유발이론은 기술적인 결함이나 인적 오류에만 국한하지 않고, 보다 거시적이고 역동적인 사회-기술 맥락에서 오류와 규칙 위반을 만들어내서 결과적으로 재해를 촉발하는 ‘메커니즘’이 무엇인지에 주목한다. 그래서 그는 정부 수준, 규제자와 협회 수준, 기업 수준, 경영진 수준, 스탭과 사원 수준 등 다양한 맥락을 구분하되, 서로 연결하여 접근할 것을 제안한다. 각각의 수준은 의사결정과 정보의 흐름에 의해 서로 연결되어 있기 때문이다. 의사결정은 법률, 규제, 정책 등의 모습을 띠고 위에서 아래로 흐른다. 현장 상황에 대한 정보는 아래에서 위로 흐른다. 양방향으로의 소통은 안전을 확보하는데 핵심적이다. 그런데 위로부터의 지시가 아래로 먹히지 않거나, 혹은 아래로부터의 정보가 정확히 위로 전달되지 않는다면 위험에 대해 제대로 통제할 수 없게 된다. 따라서 안전은 위험 상황에 직접 직면한 이들의 활동에만 의존하는 것이 아니라 시스템을 구성하는 다양한 수준의 사람들과 이들 간 상호작용에 의해 만들어지는 출현적 속성emergent property이다. 주목할 사항은 이 다양한 수준의 행위자들은 고정되어 있다기보다는 정치적, 경제적, 기술적 상황변화 등과 같은 거시적 환경에 대응하여 부단히 적응하는 존재라는 점이다. 그래서 통제를 유지하는 일은 전체적인 사회기술체계를 포괄하는 매우 역동적인 과정이다.
라스무센은 이러한 맥락에서 어떻게 사고가 일어날 수 있는지 설명하기 위해 이동migration 개념으로 설명한다.4 (그림 3 참조) 경쟁적 환경에서는 시스템 전반으로 행위자들은 비용 대비 효율을 극대화하는 방향으로 작업하도록 압력을 받는다. 이 비용절약경향cost gradient은 작업자 뿐 아니라 시스템 전체를 효율성을 늘리는 쪽으로 밀어붙이며, ‘경제적 실패의 경계’로부터는 멀어지게 만든다. 동시에 개인은 주어진 예산 제약 하에서 수용할 수 없는 작업부하로부터 벗어나 보다 쉽게 작업을 하고자 하는 노력절약경향effort gradient을 띠게 된다. 이러한 양면 압력의 결과 시스템 속에서 행동하는 개인은 작업에 들이는 노력과 비용 효율성 사이에서 균형을 잡으려 하므로, 작업 관행의 균형점은 점차 이동하게 된다. 그런데 그 이동의 방향이 ‘기능적으로 수용 가능한 성과의 경계boundary of functionally acceptable performance’를 넘게 되면 사고로 귀결된다. 그런데 심각한 문제는 행위자 개인이 자기 활동과 관련된 안전 경계가 실제로 존재하는지 판단할 수 없다는 점이다. 왜냐하면 이러한 경계는 시스템의 다른 부분에서, 다른 시간에, 다른 사람의 결정과 활동에 의해 좌우되는 경향이 있기 때문이다. 한 개인을 보호할 수 있는 시스템 방어 효과는 시스템 안에서 일하는 다른 행위자가 얼마나 규칙을 위반했느냐에 의해 영향을 받으며, 또한 자신에게는 보이지 않는 이중적 안전장치가 얼마나 작동하느냐에 의해서도 영향을 받는다. 안전의 실제 경계는 사고 직후에만 볼 수 있다. 이 시점에서 각기 다른 행위자의 독립적 활동 간 관계가 분명해지고 수년간 지속적으로 누적된 안전 저하의 실체가 드러나게 된다.
빈발하는 산업재해가 중소규모의 하청 건설업과 제조업에 집중되어 있다는 것은 최저가 낙찰로 하도급을 결정하는 관행이 개선되지 않는 한 문제해결이 쉽지 않은 시스템적 불일치가 있음을 보여준다. 경제적 실패의 경계로부터 멀어지기 위해서 중소하청업체는 안전을 위한 노력을 절약하는 경향을 띠게 되고, 결과적으로 안전경계를 넘을 가능성이 높아지기 때문이다.
EU와 비교해 훨씬 낮은 산업재해율을 보이는 한국이 높은 사망률을 보이는 것 또한 시스템의 문제다. 박두용 교수의 추계에 의하면 유럽연합EU 28개국의 산재사망자수에 대한 재해자수의 비율을 산출한 결과 평균 737로 나타났다. 이는 한국의 통계를 통해 산출한 비율 84와 비교할 때, 약 8.8배나 높은 것이다. 즉, 선진국일수록 산재를 은폐하기보다 산재보험으로 보상을 해주어야 한다는 당연한 논리가 실제로 이행되고 있다는 것이고, 거의 모든 재해가 산재보상 보험 자료에 포함되어서 그 국가와 사회가 산업재해 현황을 모두 파악하고 있다는 뜻이다.

나가는 말

산업재해는 작업장에서의 기술적인 문제와 밀접히 결합되어 있지만, 그 발생 원인은 여러 층위에 걸쳐 있다. 아울러 작업장 수준의 안전이 어떻게 급속한 기술변화 과정에서 재편되는 노동과정을 넘어 변화하는 세대와 교육수준에 따른 조직 구성원간에 작용하는 안전문화, 그리고 변화하는 시장조건과 재정적 압력에 반응하는 경영진의경영전략, 그리고 변화하는 정치환경과 대중의 인식에 따라 반응하는 규제기관과 입법과정에까지 연결된 수직적 연결고리에 대한 포괄적이고도 종합사회과학적인 접근을 고민할 필요가 있다.
중대재해처벌법은 사회적인 압력과 여론에 의해 입법화됐지만, 시스템적 관점에서 과연 그 입법의도를 관철할 수 있는 내용을 담고 있는지 따져봐야 한다. 여러 가지 논란이 있겠지만, 결과를 두고 최고경영자를 처벌하는 것은, 엄청난 제도적 압박을 발생시킨다는 점에서 위협효과가 크지만, 출현적 속성으로서의 안전관리역량을 제고하는 방식으로 인센티브를 만들어내고 있는지에 대해서는 많은 우려를 자아내고 있다. 마치 환경분야에서 높아진 기준이 글로벌 기업들의 엄격한 환경기준을 국내 기업들에게 강요하고, 그 부담은 다시 중소하청업체로 전가되는 것과 같이, 대기업의 중대 재해 리스크 절감 노력이 하청 중소기업에 대한 엄격한 리스크 평가와 배제로 이어질 가능성도 존재한다.
세월호와 같은 사회적 재난이 발생하면 누구 책임인지를 둘러싸고 ‘비난의 정치’가 격해졌다. 안전 관련 정부 부처의 간판을 바꾸어 달고, 책임자를 찾아 처벌하고, 머리띠를 두르고 결의대회를 했다. 그런데도 정작 시스템은 바뀌지 않았고 유사한 재난이 반복됐다. 산업안전도 비난이나 처벌만으로 해결되지 않는 시스템적 속성이 강하다. 그래서 과도한 정치화를 피해야 한다. 산업현장 전반의 안전수준을 높이려면 가장 취약한 중소 하청기업의 안전에 대한 투자와 장기적인 지속가능성 간 밸런싱을 가능케 하는 제도보완이 필요하다. 아울러 변화하는 환경 속에서 선제적으로 내부의 재해 리스크를 포착하고 이를 미래지향적으로 풀어나가려는 대기업의 노력이 더 많은 자율적 안전관리로 내재화할 수 있도록 평가 기준과 규제 개선이 필요하다. 꾸준히 중대재해를 줄여온 영국, 독일, 일본 등의 경험은 시스템 특성에 맞는 자율적이고 예방적인 노력이 그 첩경임을 보여준다.

출처 : 기업시민리서치 16호